[Rejestr] RCL - skrót moich uwag do tej pory

[Marcin Cieslak]

Poniżej - skrócona wersja uwag do propozycji RCL. To jeszcze nie wszystko,
poza tym język jest bardzo skrótowy i techniczny; co będzie wymagało
rozwinięcia. Zapraszam do komentowania już na tym etapie.

W skrócie - projekt wprowadza rozwiązanie już w momencie wejścia w życie
przestarzałe. Kilka uwag "na szybko" ("sneak preview"), to niestety
jeszcze nie wszystko:

(1) Zarządzanie w systemie całymi dokumentami na poziomie załączników,
czyli dokumentów PDF (bardzo często zeskanowanych!) uniemożliwia
praktycznie prześledzenie złożonej często struktury zmian oraz
wzajemnych zależności poprawek dotyczących tego samego przepisu
(poprawki dalej idące itp.).

Obecnie mamy publikację dokumentów w taki sposób:

http://www.mf.gov.pl/_files_/bip/bip_projekty_aktow_prawnych/oc/2010/9.03/mfdo_rcl_0803_2010r.pdf

(2) Założony system "dokumentowy" pogłębia trudność w stosowaniu prawa
jako jednego w założeniu spójnego systemu norm. Już dziś dużo łatwiej
wydać nową ustawę niż przeprowadzić gruntowny remont już istniejących 
przepisów. W ten sposób coraz bardziej polegamy na rozstrzyganiu
kolizji norm prawnych na zasadach ogólnych (lex specialis derogat legi
generali, lex posterior derogat legi priori etc.).

(3) Niemożliwe jest zarządzanie powiązaniami pomiędzy poszczególnymi przepisami
("ten przepis wpływa na przepisy w innej ustawie/rozporządzeniu....").

(4) Nie mamy możliwości zarządzania spójnymi zestawami zmian (np.
wariant 1 zmiany pewnych przepisów, wariant 2) i relacjami między zmianami.

(5) Utrudnione jest tworzenie jednolitych postaci aktu prawnego z wybranym
zestawem zmian, badanie spójności proponowanych zmian, kolizji istniejących
i projektowanych norm prawnych itp.

(6) Zbędne jest również kolekcjonowanie listów przewodnich, rozdzielników itp.
Przy założeniu komunikacji elektronicznej (również wewnątrz instytucji
publicznej) te elementy są po prostu niepotrzebne. Listy przewodnie mogą być
opisem do zestawów proponowanych zmian ("fiszkami") lub fragmentami uzasadnień.

(7) Wdrażane w RCL procesy obiegu informacji zakładają wciąż drukowanie,
podpisywanie i skanowanie podpisanych dokumentów. Trzeba jasno powiedzieć,
że w ten sposób do niczego nie dojdziemy, a już na pewno nie do
"Polski cyfrowej".

(8) Również nie jestem pewien, czy centralizacja systemu jest dobrym 
rozwiązaniem.  Internet daje możliwości stworzenia systemu rozproszonego, dzięki czemu
informacja mogłaby być umieszczana już w miejscu jej wytworzenia na wczesnym 
etapie (np. na etapie prac w komórce organizacyjnej jednej
z instytucji państwowych). W przeciwnym przypadku może wystąpić naturalna
w świecie biurokratycznym bariera między organizacjami - przesyłanie informacji 
do RCL będzie się odbywało prawdopodobnie
na ostatnim możliwym etapie (po zatwierdzeniu przez kierownictwo
danej instytucji). Być może publikacja projektów w centralnym
systemie będzie się opóźniała bardziej niż ma to miejsce
w obecnych Biuletynach Informacji Publicznej.

Tu trzeba wziąc pod uwagę potrzeby Sejmu, Senatu i Trybunału Konstutycyjnego
- system powinien docelowo współpracować z ISAP-em.

(9) Zasadnicze problemy budzi organizacja dokumentacji o charakterze
biurokratycznym (podmiotowym), według kompetencji organów i obecnie
istniejącego procesu legislacyjneg a nie o charakterze merytorycznym.
Zakładanie jednego, niezmiennego toku procesu legislacyjnego jest
błedne; proces taki może być powtarzany na wielu etapach (projekty
mogą być odsyłane); na każdym etapie prac legislacyjnych jest
potrzeba ich monitoringu przez podmioty uprawnione i organizacje
społeczne; system oparty na sztywnym przepływie informacji wg
istniejących obecnie struktur będzie wymagał zmian przy każdej
zmianie struktury organów zaangażowanych w proces
legislacyjny ("segregatory").

Jest też kilka kwestii, na które projekt nie daje odpowiedzi:

- nie ma analizy zalet i wad centralizacji w zestawieniu
   z systemem rozproszonym (tego drugiego w ogóle nie bierze
   się pod uwagę)

- nie ma analizy problemu struktury i ewentualnych metadanych
   dokumentów; czy w ogóle są nam potrzebne zestrukturalizowane
   dokumenty? Sprawa umarła przy okazji przygotowywania
   elektronicznej publikacji aktów prawnych - patrz rozporządzenie Ministra
   Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 2008 r.
   zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań technicznych dokumentów
   elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne,
   elektronicznej formy dzienników urzędowych oraz środków komunikacji
   elektronicznej i informatycznych nośników danych - Dz.U. 2008 nr
   232 poz. 1568.

W podsumowaniu należy uznać, że proponowane rozwiązanie raczej doprowadzi
do utrwalenia istniejącego systemu, zamiast doprowadzić do jego
reformy; czyli przeniesienie dotychczasowych problemów występujących
na papierze do zupełnie innego świata elektronicznej wymiany danych, bez 
skorzystania z możliwości, jakie daje Internet.

Spróbuję również zaproponować możliwe warianty naprawienia tej sytuacji.

--Marcin